打击IUU捕捞国际日，聊聊IUU捕捞的“前世今生”

IUU捕捞，即非法、未报告和无(wú)管制捕捞（illegal, unreported and unregulated fishing），包括未经许可、违反管理制度、未履行(lǚxíng)报告义务(yìwù)、使用未登记注册渔船或在无管辖水域(shuǐyù)从事有违养护义务的捕捞活动等。2017年，第72届联大可持续(chíxù)渔业决议将每年的6月(yuè)5日定为打击IUU捕捞国际日，以期提高国际社会对IUU捕捞的关注和重视。 而IUU捕捞这一概念是如何(rúhé)产生，又是如何被写入联合国文件，成为国际共识的呢？让我们来个穿越之旅(zhīlǚ)。 IUU捕捞制度最早出现是(shì)为了(wèile)解决公海捕捞问题。1982年(nián)《联合国海洋法公约》及1995年《鱼类种群协定》提出建立分区域(qūyù)或区域渔业管理组织或安排，对跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群进行(jìnxíng)管理。这些建立的区域渔业管理组织从渔船注册登记、渔获物报告等方面对捕捞作业提出相应要求，通过提高捕捞门槛和监管成本将一些发展中国家排除在外(zàiwài)。 而事实上，建立区域渔业(yúyè)管理(guǎnlǐ)组织(zǔzhī)后，一些发展中国家仍然在公海上进行捕捞作业。由于尚未加入区域渔业管理组织，这些发展中国家的捕捞活动不在美西方设计的制度(zhìdù)(zhìdù)框架下，也不受美西方设计的制度约束(yuēshù)。为此，美西方认为需要推出新的制度框架，来规制这些发展中非成员方的捕捞行为。在此背景下，美西方设计出IUU捕捞，进一步将发展中国家限定在其制度框架内，如果(rúguǒ)发展中国家不予配合，就将其排除在合法公海捕捞之外。 为了能够让发展中国家(fāzhǎnzhōngguójiā)接受新的(de)制度设计(shèjì)，美西方精心谋划了制度设计的背后科学支撑。美西方科学家称，1992年全球大型海洋(hǎiyáng)捕捞渔船(yúchuán)总吨位达到历史峰值，为156万总吨，而无管制捕捞等是导致这一问题的根本原因。与此同时，美西方积极开展(jījíkāizhǎn)工作，将上述问题写入《21世纪议程》，让联合国为此背书。为此，《21世纪议程》是继《联合国海洋法公约》之后，第一份确定(quèdìng)了现在所谓(suǒwèi)的IUU捕捞的国际法律文书。此后，区域渔业管理组织马上跟进。1999年，IUU捕捞概念(gàiniàn)在FAO第23届渔委会上正式确立下来。此后，IUU捕捞概念成为全球公认的概念和问题。 近年来，为了开展(kāizhǎn)对华战略竞争需要，美国(měiguó)将IUU捕捞问题(wèntí)工具化(gōngjùhuà)、政治化、泛安全化并不断予以(yǐ)强化。2014年，奥巴马政府(zhèngfǔ)(zhèngfǔ)推出“我们的海洋大会”，“IUU捕捞”问题是大会的重点内容。2010 年，奥巴马政府提出“亚太再平衡战略”，特朗普、拜登(bàidēng)政府先后将这一战略扩展为“印太战略”、“印太海域态势感知伙伴关系”，以打击“IUU捕捞”为名，提升“印太地区(dìqū)”的海上监视能力。2022年6月，拜登签署美国首份《打击IUU捕捞及相关虐待劳工的国家安全备忘录》，同年以所谓“IUU捕捞”、“强迫劳动”为由，制裁中国2家远洋渔业企业及其(jíqí)附属实体(shítǐ)与157艘渔船。美国还(hái)每(měi)两年发布《国际渔业管理改善报告》，单方面将包括中国在内的国家认定为“IUU捕捞国”并采取禁止进港的制裁措施(cuòshī)。同时，美国还以“IUU捕捞”为由，纠集菲律宾、日本、澳大利亚、印度等对中国进行海上遏制围堵，妄图重塑中国周边战略环境；与太平洋岛国和非洲沿海国家签署“随船观察员协议(xiéyì)”，对中国渔船频繁开展登船执法；对拉美沿海国威逼利诱，以加强“打击IUU捕捞”能力建设为由，破坏中国与拉美国家的正常(zhèngcháng)渔业合作(hézuò)，竭力将中国排挤出全球海洋治理体系。 与美国的单边主义和霸权主义截然不同的是，中国秉持(bǐngchí)负责任渔业大国的立场，积极(jījí)践行“海洋命运共同体”理念(lǐniàn)，多措并举有效打击IUU捕捞，共同致力于实现SDG14.4目标。 一是建立健全管理制度。修订《远洋渔业管理规定》《渔业法》，出台《远洋渔船船位监测(jiāncè)管理暂行办法》《农业农村部(nóngcūnbù)关于加强远洋渔业公海转载管理的(de)通知》《农业农村部关于促进“十四五”远洋渔业高质量发展的意见》等(děng)规章制度，全面严格履行国际法下船旗国义务(yìwù)。 二是严防严打非法(fēifǎ)捕捞。“行刑”叠加，构建打击非法捕捞的全(quán)链条监管体系。抓好源头管理，实施远洋(yuǎnyáng)捕捞许可、远洋渔业(yuǎnyángyúyè)企业资格认定与年审、远洋渔业项目审批等制度。抓好生产(shēngchǎn)管理，实施远洋捕捞生产月度报告、渔船24小时实时动态监控、派驻观察员等制度。抓好产出管理，实施远洋渔获物合法性(héfǎxìng)证明、兼捕报告等制度。惩治非法捕捞，开展日常执法，部署专项活动，加重处罚力度。 三是积极履行大国义务。积极承担港口国责任，推动加入(jiārù)《港口国措施(cuòshī)协定》。履行市场国义务，对相关水产品实施进出口合法性(héfǎxìng)认证。改革渔业(yúyè)补贴政策，加入《渔业补贴协定》。实施区域渔业管理组织养护(yǎnghù)和管理措施，履约成绩靠前。开展公海巡航执法，在北太平洋海域开展常态化海警巡航执法，在中西部太平洋渔业委员会注册海警执法船(chuán)，与国际社会一道共同打击公海IUU捕捞。 IUU捕捞破坏了渔业捕捞秩序(zhìxù)和水域生态环境(shēngtàihuánjìng)，因此对水生生物资源、水域生态系统以及渔民生计福利均产生了严重(yánzhòng)的负面影响。为此，各国需要携手合作，共同打击IUU捕捞，而不是将其沦为政治操弄的工具(gōngjù)。 作者是上海海洋大学海洋战略智库(zhìkù)研究中心办公室主任、海洋生物(hǎiyángshēngwù)资源与管理学院教授